1940年6月，鲁南人民代表会议召开，鲁南专员公署、鲁南参议会成立。图为大众日报有关报道。

　　抗日根据地普遍建立了民主政权，人民大众第一次当家做了主人，图为莒南县群众在民主选举县长。

　　《大众日报》关于联合大会的报道

　　北海银行清河分行印钞机

　　北海币

　　抗战初期，中共山东地方组织对建立抗日民主政权的重要性，认识不够充分，没有抓住国民党地方政权瓦解的有利时机及时建立政权。在中央的强调下，山东党组织抓住国民党地方政府官员在1939年6月日军鲁中大“扫荡”中纷纷弃职潜逃、大批政权垮台的时机，加强了抗日民主政权建设。到1940年7月，根据地内成立了9个专员公署、66个县级抗日民主政府及300多个区乡抗日政府。1940年7月至8月，山东各界联合大会召开，成立了省参议会和省战时工作推行委员会，标志着山东抗日根据地的正式形成。到1940年底，全省已建立两个主任公署、10个专员公署、79个县政府。根据地面积达3.6万平方公里，人口1200多万。在此期间，山东抗日根据地加强财政经济建设，统一了财政经济制度，建立了北海银行，创办了一些兵工厂和小型日用品工业；加强宣传文化工作，创办了一批抗战报刊，出版了一批图书，成立了鲁迅艺术学校和文艺团体；发展教育事业，加强了对党员干部的教育和培养，恢复发展了普通教育，颁布了《山东省战时国民教育实施方案》，山东抗日根据地的教育工作逐步走向正规化；加强党的建设。完善了党的组织领导体制，建立了胶东、鲁西、苏皖、大鲁南等区党委。1939年8月，为统一山东党政军群各系统的领导，建立了山东军政委员会，朱瑞、罗荣桓先后任书记。10月，郭洪涛去延安后，朱瑞接任山东分局书记。此间，加强党员的发展与巩固工作，到1940年4月，山东党员总数达到11万余人。